Kończy się pierwszy rok z MDR

2019-11-25
Analiza polskich przepisów o raportowaniu schematów podatkowych prowadzi do wniosku, że obejmują one szerokie spektrum zdarzeń gospodarczych, które niekoniecznie skutkują korzyścią podatkową.

Powoli dobiega końca pierwszy rok obowiązywania przepisów o raportowaniu schematów podatkowych (MDR) – przepisów niejasnych, nieprecyzyjnych i obwarowanych surowymi sankcjami. Stosowanie nowych regulacji przysporzyło zarówno podatnikom, jak i innym podmiotom (w tym promotorom i doradcom) licznych problemów i wątpliwości. Warto pochylić się nad częścią z nich.

Jeszcze większy zamęt
Pierwszą reakcją większości zainteresowanych na nowe przepisy była konsternacja, gdyż warunki uznania zdarzenia gospodarczego za schemat podatkowy okazały się mało precyzyjne. Nowe przepisy szeroko posługują się bowiem subiektywnymi pojęciami takimi jak rozsądek podatnika albo jego oczekiwanie co do pewnych zdarzeń. Na fali niezadowolenia minister finansów pośpiesznie (bo już 31 stycznia br.) wydał objaśnienia do przepisów o raportowaniu schematów podatkowych.

Przypomnijmy: objaśnienia podatkowe to urzędowy dokument wyjaśniający znaczenie przepisów podatkowych i wskazujący ich praktyczne użycie. Zastosowanie się do objaśnień podatkowych daje taką samą ochronę, co zastosowanie się do interpretacji podatkowej.

Tyle w teorii. Wydane przez ministra finansów objaśnienia w sprawie MDR to ponadstustronicowy, nieco chaotycznie skonstruowany dokument, napisany urzędowym, nieprzystępnym językiem. Zamiast tłumaczyć, objaśnienia w wielu miejscach powielają przepisy. Co gorsza, objaśnienia są naszpikowane niekonkretnymi sformułowaniami takimi jak „co do zasady". Przykład? Na stronie 31 objaśnień czytamy, że „Osoby odpowiedzialne za wycinek prac (obszar, dany podatek) prowadzonych w ramach świadczenia, w ramach jednego podmiotu, danej usługi lub »projektu«, co do zasady, nie powinny być uznawane za promotorów." (czytaj: mimo wszystko za promotorów mogą zostać uznane). Na stronie 35 czytamy z kolei, że „Co do zasady, udzielanie opinii i komentarzy w zakresie skutków podatkowych (...) nie stanowią czynności typowych dla funkcji promotora." (to znaczy, że w pewnych sytuacjach może być to czynność promotora). Objaśnienia nie tylko więc nie odpowiadają wprost na wątpliwości powstające przy lekturze przepisów, ale w praktyce również nie zapewniają opisanej wcześniej ochrony.
Ministerstwo Finansów zapowiedziało wydanie drugiej części objaśnień podatkowych.

Więcej niż minimum
Przepisy o raportowaniu schematów podatkowych implementują do polskich regulacji podatkowych Dyrektywę 2018/822 (dalej: dyrektywa MDR). Dyrektywa to (mówiąc ogólnie) akt prawny wyznaczający cel, który muszą spełnić wszystkie państwa Unii Europejskiej, zostawiający jednak państwom członkowskim swobodę w zakresie sposobu jego osiągnięcia. Dyrektywa wyznacza minimalne normy, które powinny zostać wdrożone przez wszystkie kraje. Projektując przepisy na poziomie krajowym, poszczególne państwa członkowskie mogą jednak wykroczyć poza minimalne ramy regulacji wskazane w dyrektywie.

Tak też postąpił krajowy ustawodawca. Idąc kilka kroków dalej niż unijny regulator zaproponował, by obowiązkiem raportowania objąć również transakcje krajowe.

Intencje takiej decyzji trudno zrozumieć. Jak bowiem wynika z preambuły dyrektywy MDR, jej celem jest wymiana informacji o uzgodnieniach o charakterze transgranicznym (w ocenie Rady Unii Europejskiej struktury planowania podatkowego są wysoce złożone i obejmują więcej niż jedną jurysdykcję podatkową). Obejmując raportowaniem MDR również schematy krajowe, polski ustawodawca daleko wykroczył poza podstawowy cel dyrektywy MDR.

Warto zwrócić również uwagę, że – jak wskazano w preambule do dyrektywy MDR – jej podstawowym celem jest wymiana informacji o uzgodnieniach dotyczących tzw. agresywnego planowania podatkowego. Już jednak pobieżna analiza polskich przepisów o raportowaniu MDR prowadzi do wniosku, że ich zakres obejmuje raportowanie szerokiego spektrum zdarzeń gospodarczych, które niekoniecznie skutkują jakąkolwiek korzyścią podatkową.

Czy abolicja jest legalna
Jak wskazano w objaśnieniach podatkowych „Z uwagi, że instytucja raportowania schematów podatkowych nie występowała dotychczas w polskim porządku prawnym oraz mając na względzie szerokie spektrum uwag zebranych w trakcie konsultacji publicznych dotyczących przedmiotu objaśnień, ewentualne opóźnienia dotyczące realizacji obowiązków informacyjnych na gruncie przepisów MDR nie będą rodziły negatywnych konsekwencji dla podmiotów zobowiązanych, pod warunkiem, że obowiązki te zostaną prawidłowo wykonane do dnia 28 lutego 2019 r.". Jeżeli z kolei obowiązki zostaną dochowane do 30 kwietnia 2019 r., to opóźnienie zostanie potraktowane jako wypadek mniejszej wagi.

Na wątpliwości w zakresie możliwości zastosowania takiego rozwiązania zwrócił uwagę Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców Adam Abramowicz, który zwrócił się do ministra finansów z wnioskiem o objaśnienia prawne (sygn. RMSP-85/2019/WIP). Rzecznik zapytał czy brak negatywnych konsekwencji, o których mowa w objaśnieniach, obejmuje również skutki na gruncie kodeksu karnego skarbowego. Zwrócił on bowiem uwagę, że jeżeli tak, to minister finansów wykroczył poza przysługujące mu uprawnienia (objaśnienia mogą dotyczyć wyłącznie przepisów prawa podatkowego).
Trudno nie odmówić słuszności rzecznikowi. Przepisy ordynacji podatkowej nie dają ministrowi finansów uprawnienia do modyfikacji przepisów prawa karnego. Co więcej, uznanie danego czynu zabronionego za wypadek mniejszej wagi może nastąpić wyłącznie na mocy orzeczenia sądu. Wydaje się, że poprzez takie zapisy w objaśnieniach minister finansów mógł złamać art. 231 kodeksu karnego, zgodnie z którym karze podlega funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.
Rzecznik nie doczekał się odpowiedzi z ministerstwa.

Kwalifikowany korzystający
Dla przypomnienia – obowiązek raportowania innych niż transgraniczne schematów podatkowych powstaje wyłącznie w przypadku spełnienia przez korzystającego kryterium kwalifikowanego korzystającego (tj. gdy kwota poniesionych przez niego kosztów, osiągniętych przychodów lub suma aktywów bilansu przekroczy wartości wskazane w przepisach). Niezależnie jednak od samego zgłoszenia schematu podatkowego, korzystający są zobowiązani do składania Szefowi KAS informacji o skorzystaniu ze schematu podatkowego lub o osiągniętej korzyści podatkowej związanej ze schematem na formularzu MDR-3. Taki obowiązek nakłada na nich art. 86j ordynacji podatkowej.

Problem w tym, że wskazany przepis nie posługuje się pojęciem „kwalifikowany korzystający". Powstaje zatem pytanie: czy formularz MDR-3 powinno się złożyć również w odniesieniu do schematów niepodlegających raportowaniu, z uwagi na niespełnienie kryterium kwalifikowanego korzystającego?

Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że tak. Nie sposób jednak zakładać, że taki był zamysł projektowanych przepisów. Takie rozumienie przepisów prowadzi do absurdalnego wniosku, że raportowaniu w ramach MDR-3 powinny podlegać wszystkie zdarzenia gospodarcze spełniające definicję schematu podatkowego, niezależnie od statusu korzystającego (przypomnijmy, że potencjalnie schematami podatkowymi mogą być takie zdarzenia gospodarcze jak zmiana formy opodatkowania przychodów z działalności gospodarczej, do których raportowania przy takiej interpretacji przepisów byliby zobowiązani również m.in. mikroprzedsiębiorcy).

Wydaje się, że opisana kwestia to oczywisty błąd ustawodawcy. Pytanie tylko, czy takie tłumaczenie okaże się skuteczne w przypadku ewentualnej kontroli w tym zakresie.

Zdaniem autora

Pośpiech okazał się złym doradcą
Polski ustawodawca wyszedł przed szereg i wdrożył przepisy o MDR na rok przed terminem wynikającym z unijnej dyrektywy. Nietrudno jednak dojść do wniosku, że nawet twórcy nie rozumieją wszystkich niuansów związanych z zaproponowanymi przez siebie regulacjami. Napisane na szybko objaśnienia tylko pogorszyły sytuację. Na (delikatnie mówiąc) niską jakość legislacji wskazuje reakcja ministra finansów. Wprowadzając abolicję w początkowym okresie funkcjonowania nowych przepisów, dał on bowiem wyraźnie do zrozumienia, że z góry zakłada, iż niejasne regulacje nie będą przestrzegane.

Skutkiem funkcjonowania przepisów o MDR jest sytuacja, w której korzystający i promotorzy w obawie przed konsekwencjami karno-skarbowymi dla bezpieczeństwa zgłaszają „na wyrost" zdarzenia, które potencjalnie mogą stanowić schematy podatkowe, nawet jeżeli nie muszą tego robić. W efekcie, administracja skarbowa dławi się spływającymi zgłoszeniami. Dotychczas złożono ponad 5 tys. informacji o schematach podatkowych, nadano jednak tylko 429 numerów schematów podatkowych (NSP). Warto przypomnieć, że ustawowy termin nadania NSP to siedem dni.
Trudności i wątpliwości związane z nowymi przepisami to tylko wierzchołek góry lodowej, a na opisanie wszystkich zabrakłoby miejsca. Przepisy, których intencją była walka z unikaniem opodatkowania, doprowadziły do karykaturalnej sytuacji, w której podatnicy przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji biznesowej muszą zastanowić się czy nie zgłosić swoich zamiarów administracji skarbowej. Nie ulega wątpliwości, że przepisy o MDR powinny zostać jak najszybciej gruntownie przebudowane.

podstawa prawna: art. 86a – art. 86o ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 900 ze zm.)

Artykuł ukazał się w dzienniku "Rzeczpospolita" w dniu 25-11-2019 r.