Członkowie organów spółek komunalnych bez szczególnych kompetencji

2017-08-16

Zgodnie z art. 10a ust 5 ustawy o gospodarce komunalnej (u.g.k.) podmiot reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego (j.s.t.) lub komunalną osobę prawną w zakresie wykonywania praw z akcji przysługujących tym podmiotom, jako kandydata na członka organu nadzorczego wskazuje osobę, która spełnia wymogi określone w art. 19 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym (u.z.m.p.), z wyłączeniem posiadania pozytywnej opinii rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Kolejny przepis odnoszący się do kwestii kompetencji osób piastujących funkcje w organach spółek komunalnych to art. 10a ust 7 u.g.k., który stanowi, że podmiot reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego lub komunalną osobę prawną w zakresie wykonywania praw z akcji przysługujących tym podmiotom, jest obowiązany podejmować działania mające na celu określenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub w statucie spółki z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, wymogów, jakie musi spełniać kandydat na członka organu zarządzającego, określonych w art. 22 u.z.m.p.

Problem z wykładnią

Praktyczne stosowanie obu przepisów nastręcza wątpliwości w zakresie kręgu podmiotów, do których znajdują one zastosowanie. Ich literalna wykładnia wskazuje, że stosuje się je wyłącznie do komunalnych spółek akcyjnych.

Nie jest to jednak pogląd jedyny i absolutny, gdyż są wypowiedzi odmienne, wskazujące na konieczność szerszego ich ujmowania, wykraczającego poza literalną wykładnię. Dlatego rozstrzygnięcie tego zagadnienia, ma istotne znaczenie dla funkcjonowania spółek komunalnych. Taka regulacja sprowadza na pozostałe podmioty (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), a przede wszystkim podmioty reprezentujące j.s.t. lub komunalne osoby prawne będące ich wspólnikami, niepewność co do ciążących na nich obowiązków.

Wydaje się, że de lege lata przepisy te należy interpretować zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Podstawowa zasada wykładni tekstów prawnych wskazuje na przyznawanie kluczowej roli wykładni literalnej, co oznacza, że brak wątpliwości odnośnie znaczenia przepisu pozwala na zaprzestanie stosowania kolejnych metod wykładni. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym przypadku. Mianowicie oba przepisy, tj. ust 5 i 7 art. 10a u.g.k. wykładane językowo prowadzą do jednoznacznych wniosków, wskazujących, że znajdują one zastosowanie wyłącznie do akcyjnych spółek komunalnych. Przepisy te stanowią nowe rozwiązanie prawne, którym ustawodawca nadał określone brzmienie nie w sposób przypadkowy, lecz racjonalny i celowy. Przyjąć zatem należy, że taki właśnie był cel ustawodawcy, i brak odwołania do praw wynikających z udziałów nie jest przypadkowy.

Nie sposób jednocześnie argumentować szerokiej interpretacji zagadnienia przeoczeniem ustawodawcy i  tworzenie nowej normy prawnej, sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu. Dlatego uznać należy przeprowadzoną reformę (nowelizację) jako świadomy zabieg legislacyjny (zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy). Ponadto na przepisy te spojrzeć należy jak na ograniczenie konstytucyjnych zasad wolności działalności gospodarczej oraz swobody wyboru zajęcia zarobkowego. Przepisy te jako wyjątki od konstytucyjnych zasad wolnościowych nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, tak by nie wychodzić poza brzmienie ustawy.

Muszą być zatem interpretowane w sposób jak najściślejszy z ich językowym brzmieniem. Odmienna wykładnia wprowadzałaby niepewność prawną, podważając zaufanie do samego prawodawcy oraz stworzonego tekstu prawnego.

Akcje i udziały

Ustawodawca wprost w przepisach tych odwołuje się do podmiotu wykonującego prawa z akcji i ciążących na nim powinnościach. Akcja jest prawem jednoznacznie scharakteryzowanym w przepisach k.s.h., występującym wyłącznie w spółkach akcyjnych, a przy tym wykazującym odmienności od udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

Obu instytucji nie sposób zatem utożsamiać, szczególnie gdy nie czyni tego sam ustawodawca w tekście ustawy o gospodarce komunalnej. Szersze spojrzenie na u.g.k. pozwala przyjąć, że ustawodawca rozróżnia akcje od udziałów, posługując się obiema kategoriami normatywnymi (art. 10 ust 3, art. 12 ust. 1, 2 , 3, art. 22 ust 1). Nie można zatem wskazywać, że ust 5 i 7 art. 10a odnoszą się zarówno do spółek akcyjnych i z ograniczoną odpowiedzialnością, gdyż lektura ustawy nie daje ku temu podstaw.

Przede wszystkim u.g.k. w tzw. słowniczku nie pozwala na takie ich rozumienie. Co prawda są one w sposób szeroki rozumiane w u.z.m.p. (art. 2 pkt 2), jednak analizowane normy u.g.k. odsyłają wyłącznie do art. 19 ust. 1 i art. 22 u.z.m.p., nie zaś do całej ustawy. Tymczasem art. 2 u.z.m.p. w sposób legalny definiuje akcje wyłącznie na potrzeby tej ustawy. Rozumienie ich w sposób rozszerzający na gruncie innych aktów prawnych jest niedopuszczalne, stanowiąc wykładnię contra legem, która nie może się ostać.

Warto zauważyć, że odwołanie do art. 19 ust 1 oraz 22 u.z.m.p. odnosi się do wymogów, które powinny spełniać osoby mające zostać wskazane do składu organu nadzorczego oraz zasiadać w organie zarządzającym. Odesłanie nie dotyczy kręgu organów, do których kandydaci winni spełniać przedmiotowe kryteria, która to kwestia regulowana jest w sposób wyczerpujący przepisami art. 10a ust 5 i 7 u.g.k. odnoszącymi się do statutów, występujących tylko w spółkach akcyjnych. Ustrój spółek z ograniczoną odpowiedzialnością jest regulowany umową spółki. Kwestii nazewnictwa nie sposób traktować jedynie w kategoriach semantyki, czy też skrótu myślowego, którym miałby zastosować ustawodawca dla zwięzłości tekstu prawnego.

Zdaniem autora

Posłużenie się przez ustawodawcę dwoma charakterystycznymi jedynie dla spółki akcyjnej pojęciami daje podstawy twierdzić, że przepisy art. 10a ust 5 i 7 u.g.k. znajdują zastosowanie jedynie do komunalnej spółki akcyjnej. Nie jest bowiem dopuszczalne obciążanie podmiotów obowiązkami, dla których brak normy prawnej. W obecnej początkowej fazie obowiązywania regulacji trudność w interpretacji przedmiotowych przepisów polega na braku orzeczeń sądów, wskazujących kierunek interpretacji. Do czasu, kiedy to nie nastąpi, należy wykładać przedmiotowe zagadnienie w sposób możliwie jak najbardziej zgodny z jej literalnym brzmieniem, odzwierciedlającym wolę ustawodawcy. Niezależnie od powyżej przedstawionych argumentów wskazujących na jedną z możliwych wykładni przepisów, zasadna i pożądana jest nowelizacja art. 10a ust 5 i 7 u.g.k., celem usunięcia zasygnalizowanych wątpliwości, których nowelizacja zagwarantuje stabilność oraz jednolitość działań podmiotów reprezentujących jednostki samorządu terytorialnego lub komunalne osoby prawne, na których spoczywają określone w ustawie obowiązki.

Artykuł został opublikowany w dodatku do dziennika Rzeczpospolita 'Dobra Firma’ z dnia 9.08.2017 r.