Administracja będzie godzić się z kontrahentami

2017-09-06

Do niedawna nie było przepisu dającego urzędom wyraźne prawo zawierania ugód w sporach cywilnych. Zawieranie takich porozumień nie było wprawdzie zakazane, jednak podmioty publiczne korzystały z tego rozwiązania sporadycznie. Dla przykładu, w samym tylko 2016 roku Prokuratoria Generalna zakończyła ogółem 3829 postępowań, z czego tylko 39 zamknięto ugodą. Polubownie zakończono więc raptem około 1 na 100 spraw.

Bez przepisu, który wprost pozwalał kończyć spory ugodami, urzędy niejednokrotnie wolały trwać w  procesach. Mogło to często oznaczać prowadzenie sporu nawet przy świadomości możliwej przegranej. Metoda prowadzenia procesów sądowych „do końca” niekoniecznie wynikała z dbałości o finanse publiczne. Często mogła za tym stać jedynie potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa prawnego kierownikowi jednostki publicznej. Urzędnicy decydowali się prowadzić spór aż do wyczerpania środków zaskarżenia z obawy przed ryzykiem poniesienia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Rzecz bowiem w tym, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych może być m. in. umarzanie należności, odraczanie ich spłaty lub rozkładanie na raty, a więc to, co jest najczęściej istotą ugody. Zawarcie porozumienia z kontrahentem mogło więc ściągnąć na kierownika jednostki publicznej oskarżenie o brak dbałości o finanse publiczne. W obliczu takiego ryzyka, niechęć urzędników do polubownego kończenia sporów może być zrozumiała.

Szansa na kompromis

Szczęśliwie, dostrzeżono ten problem. Z początkiem czerwca br. weszła w życie ustawa o  zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (tzw. pakiet wierzycielski). Dodaje ona w ustawie o finansach publicznych art. 54 a. Przepis ma być
remedium na dotychczasowy stan rzeczy – wprost przyznaje on jednostkom publicznym prawo zawierania ugód w sporach o należności cywilnoprawne.

Konstrukcja przepisu wydaje się klarowna. Jednostka publiczna może zawrzeć ugodę o sporną należność cywilnoprawną, jeśli oceni, że skutki ugody są korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego lub arbitrażowego. Ta korzyść z ugody ma wynikać dla samej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prawo zawarcia ugody zostało więc uzależnione od spełnienia tylko jednego warunku – oceny skutków ugody. Przepis dodatkowo wyjaśnia, według jakich głównych kryteriów należy dokonać oceny. Ocena skutków ugody następuje na piśmie przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności danej sprawy, w  tym zasadności żądania, możliwości zaspokojenia, przewidywanego czasu trwania sporu oraz jego kosztów. Na podkreślenie zasługuje, że ocenę skutków ugody oderwano od kryteriów wyłącznie finansowych.

Jest to regulacja bardzo świeża i zapewne długo przyjdzie czekać na szerszą ocenę jej praktycznych skutków. Niemniej, samo rozwiązanie zdaje się mieć duży potencjał. Zachętą do jego stosowania może być czytelny mechanizm przepisu i uzależnienie prawa zawarcia ugody tylko od jednego warunku – oceny skutków ugody.

Naturalnie, prawidłowe korzystanie z tego przepisu będzie wymagało od podmiotów publicznych pewnej staranności w ocenie sporu i ewentualnej ugody. Rozważając ugodowe zakończenie sporu urząd będzie miał obowiązek przeprowadzenia oceny ugody w sposób rzetelny i wszechstronny. Zawarcie przez urząd ugody niepoprzedzonej oceną albo poprzedzonej oceną nierzetelną nie uchroni przez zarzutem naruszenia ustawy o finansach publicznych.

Równocześnie znowelizowano też przepisy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nowe regulacje przewidują, że tej dyscypliny nie narusza dysponowanie środkami publicznymi, jeśli jest to wynik ugody zawartej zgodnie z prawem.

Obowiązek podmiotu publicznego

Z dosłownego brzmienia art. 54 a ustawy o finansach publicznych wynika jedynie, że jednostka publiczna ma prawo zawarcia ugody o sporną należność cywilnoprawną. Przepis wskazuje bowiem, że urząd „może” zawrzeć ugodę. Wskazywałoby to, że decyzja o polubownym zakończeniu sporu jest pozostawiona uznaniu urzędu.

Dosłowna interpretacja przepisu nie daje jednak odpowiedzi na wszystkie pytania. W praktyce duże znaczenie może mieć ustalenie, czy nowe rozwiązanie prawne również nakłada na podmioty publiczne obowiązki. Wydaje się, że odpowiedź na to pytanie może być twierdząca.

W pierwszym rzędzie, urząd powinien ocenić, czy zawarcie ugody będzie korzystniejsze niż trwanie w procesie. Co ważne, nowy przepis nie kategoryzuje sporów, w które jest zaangażowana jednostka publiczna. Urząd powinien więc badać zasadność ugody w sprawach wszelkiego kalibru – nie tylko w  sporach o wielomilionowe kontrakty, ale również w sprawach niewielkich, np. o zaległy czynsz za lokal komunalny. Rzetelna ocena każdego, choćby najdrobniejszego sporu, to niewątpliwie dodatkowa praca dla urzędu. Jest to jednak działanie potrzebne i konieczne. Są to spory o pieniądze publiczne. W każdym takim przypadku urząd powinien szukać najkorzystniejszego rozwiązania sporu, w tym zakończenia ugodowego.

Istotne jest również, jak powinien postąpić urząd, jeśli z analizy sporu wynika, że ugoda to najkorzystniejsze zakończenie. Wydaje się, że w takiej sytuacji podmiot publiczny ma obowiązek dążyć do zawarcia ugody z kontrahentem. Jednostki publiczne powinny gospodarować środkami publicznymi we właściwy sposób. Oznacza to, między innymi, gospodarowanie celowe, oszczędne i efektywne. Jeśli ocena ugody wskazuje, że jest ona najkorzystniejszym zakończeniem procesu, to wydaje się, że na podmiocie publicznym ciąży obowiązek dążenia do jej zawarcia. Zaniechanie tego mogłoby być odebrane jako niewłaściwe zarządzanie środkami publicznymi.

Właściwa ocena

Jeżeli w praktyce stosowania przepisów ugruntuje się przedstawiony pogląd dotyczący obowiązków podmiotów publicznych, to korzyść z tego mogą odnieść przeciwnicy urzędu w sporach. Urzędy powinny oceniać skutki ugody według pewnych kryteriów. Niewykluczone, że oceny będą odnosić się częściej do kryteriów „twardych” i mierzalnych (np. kosztów postępowania), niż do uwarunkowań nieostrych (np. kwestii wizerunkowej sporu). To może ułatwiać prognozowanie warunków brzegowych, przy których urząd powinien rozważać ugodę. Taka prognoza mogłaby pomóc kontrahentowi w oszacowaniu strategii procesowej urzędu i określeniu własnej pozycji negocjacyjnej.

Przy stole negocjacyjnym znaczenie może mieć fakt, że korzyść z zawarcia ugody nie musi być korzyścią samej jednostki publicznej, która jest w sporze. Może zdarzyć się, że negocjujący podmiot publiczny nie odniesie bezpośredniej korzyści z ugody, lecz przyniesie ona pośrednią korzyść Skarbowi Państwa lub budżetowi jednostki samorządu terytorialnego (np. z wpływów podatkowych).

Zdaniem autora

Dzięki tzw. pakietowi wierzycielskiemu otwarto możliwość efektywnego kończenia sporów z organami publicznymi. Pojawił się przepis, który wprost pozwala urzędom zawierać ugody z kontrahentami. Urzędy powinny bowiem poszukiwać najkorzystniejszego sposobu wyjścia ze sporów, w tym dążyć do zawarcia ugody, jeśli jej efekt wygląda korzystniej niż prawdopodobny wynik sporu. Co ważne, urzędy mają obowiązek sporządzania oceny korzyści, jakie może przynieść ugoda. To są pewne ramy prawne dla strategii urzędów. Ich istnienie może dać korzyść kontrahentom; pomóc im w określeniu pozycji negocjacyjnych obu stron sporu.

Artykuł został opublikowany w dodatku do dziennika Rzeczpospolita 'Dobra Firma’ z dnia 6.09.2017 r.