Wydawanie pieniędzy na promocje powinno być efektywne
2021-06-16
O skutecznym informowaniu, np. o walorach danej gminy, można mówić wtedy, gdy przekłada się to na poprawę wizerunku gminy, co z kolei przynosi nowe inwestycje i miejsca pracy, zwiększa wpływy podatkowe, daje wzrost liczby turystów czy mieszkańców.
Jednym z podstawowych zadań samorządu gminnego jest jego promocja (art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g.). Zadanie to zostało nałożone na gminy w 2001 r. i stało się przedmiotem licznych kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Do głównych problemów identyfikowanych przez NIK należy nieefektywność wydatkowania środków publicznych, w tym niezgodne z przepisami udzielanie zamówień publicznych na cele promocyjne.
Bez jasnej definicji
Pojęcie promocji nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Orzecznictwo sądów wskazuje, że promocja to zespół instrumentów, za pomocą których jednostka samorządu terytorialnego komunikuje się z otoczeniem wewnętrznym i zewnętrznym, przekazuje informacje, podejmuje działania mające na celu zachęcenie określonych grup osób fizycznych i prawnych do aktywności ukierunkowanej tak, aby dawała efekty zmierzające do lepszej realizacji zadań gminy i potrzeb lokalnej społeczności.
Usługi promocyjne mogą być realizowane w sposób, który z punktu widzenia władz gminy samorządu terytorialnego przyczyni się do najefektywniejszego modelu oddziaływania zewnętrznego i wewnętrznego, tj. zarówno wśród mieszkańców danej gminy, jak i względem osób zewnętrznych np. turystów czy inwestorów.
Nie jest również wykluczone, aby promocja połączona była z realizacją innych zadań własnych, takich jak działalność edukacyjna (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.), kulturalna (art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g.) czy działalność z zakresu kultury fizycznej i turystyki (art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g.). Łączenie form promocji z innymi zadaniami własnymi jest trendem wśród jednostek samorządu terytorialnego, gdyż pozwala to w najefektywniejszy sposób oddziaływać na społeczność lokalną oraz zewnętrzną, a także na zaoszczędzenie kosztów
O skutecznej promocji można mówić wtedy, gdy przekłada się na poprawę wizerunku jednostki, co z kolei przynosi nowe inwestycje i miejsca pracy, zwiększa wpływy podatkowe, daje wzrost liczby turystów czy mieszkańców.
Tak zdefiniowane cele promocyjne, z pewnością wpisują się w cechę naczelną samorządu, jaką jest zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności. Wykonywanie zadań publicznych jest warunkiem prawidłowego funkcjonowania nie tylko samorządu, ale również podmiotów prywatnoprawnych i całego sektora prywatnego. Partycypacja podmiotów prywatnych w wykonywaniu zadań publicznych, niejednokrotnie przyczynia się do polepszenia ich jakości.
Atrakcyjne miejsce
Dobrze zaplanowane działania promocyjne, ich silne oddziaływanie zewnętrzne oraz wewnętrzne, stanowią drogę do sukcesu działań promocyjnych, tj. dostarczenia informacji, argumentów dla potencjalnych i obecnych odbiorców działań, wpływając tym samym na podejmowane przez nich decyzje – tj. skorzystanie z oferty gminy. Działania te nie ograniczają się wyłącznie do sfery informacyjnej, ale również do sfery przypominania tj. utrwalania wiedzy, informowania o nowościach i przypominania o własnej ofercie. Tak zakrojone cele promocji wywierają wpływ na dwa aspekty:
− cele ekonomiczne – wzrost zysków;
− cele społeczne – budowanie pozytywnego wizerunku w oczach odbiorców działań promocyjnych.
Główne cele działań promocyjnych gminy w aspekcie społecznym to w szczególności budowa jej wizerunku jako gminy przyjaznej, która pozwala rozwijać się szerokiemu gronu mieszkańców. Ponadto ważny jest również aspekt oddziaływania zewnętrznego tj. na mieszkańców pobliskich miejscowości, a także dalszych części kraju – potencjał turystyczny.
Ekonomiczne cele działalności promocyjnej polegają na bezpośrednim zwiększeniu wpływów do budżetu gminy w związku ze wzrostem jej atrakcyjności jako jednostki, która ma bogatą ofertę kulturalno-sportową, zapewniającą możliwość spędzania czasu wolnego.
Jak zatem efektywnie wydatkować środki publiczne, by jak w najwyższym stopniu zrealizować cele promocyjne?
Z uwagi na związanie dyscypliną finansów publicznych jednostka samorządu terytorialnego ma do wyboru dwie formy realizacji zadań jej powierzonych:
- a) utworzenie jednostki organizacyjnej, której celem byłaby realizacja zadań, w tym spółek prawa handlowego (art. 2 u.g.k.) albo
- b) zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym (art. 3 u.g.k.).
Pierwsza możliwość kreuje jednostkę pozostającą w strukturze organizacyjnej gminy, powiatu bądź województwa. W drugim przypadku zadania jednostki samorządu terytorialnego będą wykonywane przez podmiot spoza jej struktury. Ustawodawca nie preferuje żadnej z wymienionych form, pozostawiając możliwość wyboru.
Dokonując tego wyboru, jednostka samorządu terytorialnego uwzględnia różnego rodzaju czynniki: stan rynku gospodarczego, podaż usług, zainteresowanie przedsiębiorców podejmowaniem działalności gospodarczej na rzecz jednostki, efektywność wykonywania zadań.
Promocja gminy jako zadanie własne może stanowić również przedmiot umowy z podmiotem zewnętrznym. Za zleceniem podmiotowi prywatnemu realizacji tego zadania przemawia wiele okoliczności, w tym wyposażenie podmiotu prywatnego w środki organizacyjno-techniczne umożliwiające zapewnienie skutecznej promocji. Know-how podmiotu prywatnego wraz ze znajomością rynku usług promocyjnych stanowią podstawowe argumenty przemawiające za wyborem właśnie tej formy, jako odpowiedniej do realizacji zadań z zakresu promocji samorządu.
Umowa z podmiotem prywatnym, uwzględniając reżim dyscypliny finansów publicznych, co do zasady może być zawarta w jednej z trzech form:
- a) klasycznej formule zamówieniowej;
- b) modelu koncesyjnym;
- c) modelu partnerstwa publiczno-prywatnego.
Przyjęcie formuły zamówień publicznych, może znacznie utrudniać osiągnięcie zamierzonych celów promocyjnych. Platforma zakupowa nie pozwala na optymalizację wydatków publicznych, a także elastyczne zdefiniowanie przedmiotu zamówienia, co zresztą stanowiło podstawowy zarzut NIK w odniesieniu do kontrolowanych postępowań. Ponadto mankamentem p.z.p. jest także ograniczony ustawowo czas zawierania umów, który nie odpowiada np. realiom branży eventowej, której przedstawiciele w głównej mierze realizują usługi związane z marketingiem i promocją. O ile zamówienia publiczne mogą stanowić podstawę do świadczenia usług promocyjnych o charakterze stałym tj. produkcji plakatów, prowadzeniu stałej kampanii w mediach społecznego przekazu, o tyle organizowanie wydarzeń o różnej skali, zasięgu oraz liczebności uczestników może okazać się znacznie utrudnione w tym modelu finansowania, a w konsekwencji prowadzić do nieefektywnego wydatkowania środków publicznych na realizację zadań własnych.
Mając na uwadze ryzyko niepowodzenia organizowanych wydarzeń (związane m.in. z popytem), najlepszym z punktu widzenia jednostki samorządu terytorialnego rozwiązanie dla realizacji zadań z zakresu promocji poprzez tzw. promocję eventową, wydaje się być model koncesyjny. Zlecenie świadczenia usług w modelu koncesyjny bowiem pociąga za sobą przeniesienia na wykonawcę (koncesjonariusza) ryzyka o charakterze ekonomicznym. Ponosi on skutki wahań występujących na rynku i związanych z tym ewentualnych strat. Ponadto poniesione straty nie mogą być rekompensowane przez gminę. Dodatkowo w przypadku sukcesów wydarzeń, poprzez które dochodzi do promocji gminy, może dojść do powstania zysków, które w części mogą trafić na powrót do budżetu samorządu.
Również przyjęty w modelu koncesyjny model wynagrodzenia podmiotu prywatnego stanowi istotny argument przemawiający na rzecz skorzystania przez gminy z tej formy zlecenia wykonywania zadań własnych przez podmiot prywatny. Wynagrodzenie uzyskiwane przez koncesjonariusza nie musi przybierać formy pieniężnej. Odpłatność umowy koncesji może realizować się za sprawą jakiejkolwiek korzyści majątkowej, którą uzyskuje koncesjonariusz.
Ważny jest plan
Wybór odpowiedniej formuły realizacji zdań promocji przez jednostki samorządu terytorialnego uzależniony jest od wielu czynników. Przed podjęciem stosownej decyzji o zleceniu realizacji tych zadań, władze lokalne powinny opracować szczegółowy plan promocji, tak aby określał on cele promocyjne, zakres oddziaływania oraz grupy docelowe. Skuteczna promocja prowadzić może do znacznych wpływów do budżetu lokalnego, a środki przeznaczone na realizację tych zdań nie muszą być pokrywane wyłącznie przez tę jednostkę, tak jak ma to miejsce w klasycznej formule zamówień publicznych. Z praktyki wynika jednak, że jednostki samorządu terytorialnego stosunkowo rzadko korzystają z innych form realizacji zadań publicznych. Na dzień 30 kwietnia 2021 r. w rządowej bazie PPP widnieje informacja o zawarciu wyłącznie 157 umów w trybie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym albo ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi. Wyzwania, przed którymi stoi samorząd, brak adekwatnych środków finansowych oraz organizacyjno-technicznych do zapewnienia konkurencyjnej oferty promocyjnej, a także wyniki kontroli NIK, powinny doprowadzić do redefinicji myślenia o promocji i zlecania świadczenia tych usług podmiotom prywatnym, które posiadają adekwatne środki do ich realizacji. Skorzystanie z omawianych metod może przyczynić się do efektywniejszej realizacji zadań własnych, z uwagi na możliwość wykorzystania potencjału wyspecjalizowanych podmiotów prywatnych, z jednoczesnym zapewnieniem elastycznych warunków realizacji umów o świadczenie usług.
Współautorem tekstu Patrycja Fingas
Artykuł ukazał się w internetowym oraz papierowym wydaniu dziennika ,,Rzeczpospolita”
