Czemu te wybory są tak ważne dla gospodarki?

2018-09-12

Na tytułowe pytanie odpowiadam od razu: w tym samym głosowaniu wybieramy nie tylko lokalną władzę, ale i – co równie ważne – zarząd swego rodzaju przedsiębiorstwa zaspokajającego lub organizującego zaspokojenie najważniejszych potrzeb lokalnej społeczności, jakim jest gmina. „Przedsiębiorstwo gmina” nie tylko ma przypisane zadania, ale też dysponuje niekiedy znacznymi środkami na ich realizację. Rynek usług komunalnych w Polsce szacuje się na około 40 mln odbiorców. To rynki odpadów komunalnych, transportu lokalnego, dostawy mediów, zarządzania mieniem publicznym etc. Jeżeli po wyborach parlamentarnych, a tym bardziej prezydenckich, „odstawimy” media informacyjne (telewizja, internet, radio), to długo nie odczujemy bezpośrednich skutków zmiany „władzy”. Zmiana na stanowisku wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz rady gminy zostanie zauważona w ciągu kilku tygodni, choćby przez zmiany taryf wodociągowych lub stanowisk w przedsiębiorstwach komunalnych. Wyjaśnijmy, czemu w obecnym stanie prawnym samorząd nie tylko jest niezależny, ale też uprawniony do kształtowania relacji gospodarczych w sposób najlepiej odpowiadający jego interesom.

Stosownie do art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Konstytucja uznaje samorząd terytorialny za część systemu władzy publicznej, co wynika przede wszystkim z jej art. 16 ust. 2 i art. 163. Przepisy te ustanawiają zasadę udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej, a zadania, które mu przypadają, muszą stanowić „istotną część zadań publicznych”.
Samorząd terytorialny oznacza strukturę, której przysługuje samodzielność wobec innych form władzy publicznej, a w szczególności w stosunku do organów administracji rządowej. Istotą samorządu jest zarządzanie sprawami publicznymi przez samych zainteresowanych lub ich przedstawicieli. Przysługującą mu część zadań samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konstytucyjną cechą samorządu terytorialnego jest jego autonomia instytucjonalna, a przede wszystkim funkcjonalna.

Dwie powiązane role

Gmina jako element porządku prawnego wymaga analizy wielopłaszczyznowej. Zwróćmy uwagę na gospodarczy charakter działalności gminy, która jako przedsiębiorca świadczy usługi komunalne na rzecz mieszkańców. Jednocześnie rada gminy jako organ władzy publicznej stanowi akty prawa miejscowego niezbędne do regulacji wykonywanych zadań. Te dwie role, choć ze sobą powiązane, nie mogą się przenikać. Jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, nie mają wyłącznie cech władzy publicznej. Są także podmiotami prawa cywilnego. Kwestia podmiotowości prawnej gminy (publicznej lub prywatnej) wiąże się z formami jej działania, należy zatem rozdzielać analizę statusu gminy jako elementu administracji publicznej oraz podmiotu prawa cywilnego, w tym w szczególności przedsiębiorcy. Ta intencja niestety czasami tylko nią pozostaje, co przekłada się na lokalne relacje gospodarcze.

Ustawodawca nie wprowadził wspólnej regulacji dla samorządu terytorialnego jako pojęcia zbiorczego. Wyjątek stanowi ustawa o gospodarce komunalnej regulująca prowadzenie działalności komunalnej przez wszystkie jednostki samorządowe. Konstytucja podkreśla jednak szczególną rolę samorządu gminnego. Jej art. 164 ust. 1 i 3 statuuje gminę jako zobowiązaną i jednocześnie uprawnioną (w art. 166) do realizacji wszystkich zadań służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, a niezastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozwija normę konstytucyjną, przypisując gminie wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Nie pomniejszając funkcji powiatu lub samorządu województwa, należy zauważyć, że ich wpływ na sytuację mieszkańca jako odbiorcy usług komunalnych jest ograniczony i, co do zasady, pośredni. Zgodnie z konstytucją to gmina jako jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Inne podejście do zadań gminy reprezentuje współczesne zarządzanie: „samorząd terytorialny” należy pojmować przede wszystkim jako prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców, zgodnie z zasadą subsydiarności (J. Jagoda, „Sądowa ochrona samodzielności”). Warto zwrócić uwagę na fundamentalną różnicę pomiędzy obowiązkiem wykonywania zadań publicznych, zawartym w art. 16 konstytucji, a prawem do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi, o którym mowa w art. 3 Europejskiej karty samorządu lokalnego. Właśnie w pojmowaniu zadań samorządu jako „zarządzaniu sprawami publicznymi” należy upatrywać miejsca dla alternatywnych form ich wykonywania. Uzasadnia to odejście od bezpośredniej realizacji zadań przez gminy, przy zachowaniu przez nie funkcji regulacyjnych, z jednoczesnym powierzeniem samych zadań przedsiębiorcom.

Aby lepiej zrozumieć rolę samorządu, należy się odwołać do zasady subsydiarności jako ogólnej zasady prawa administracyjnego opisującej relacje pomiędzy poszczególnymi szczeblami władzy w państwie, w szczególności pomiędzy władzą lokalną a centralną. Subsydiarność (pomocniczość) jako zasada została wymieniona w preambule konstytucji obok zasady poszanowania wolności oraz sprawiedliwości. Oznacza ona, że zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego powinny być realizowane na odpowiednio niskim poziomie, przy zapewnieniu środków niezbędnych do realizacji celu. Jako norma prawna regulująca funkcjonowanie samorządu terytorialnego pomocniczość została zapisana w Europejskiej karcie samorządu lokalnego (EKSL) i w art. 4 ust. 3 i 4 EKSL została zdefiniowana następująco:

– Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności.

– Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą być kwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Idąc w tym kierunku, E. Popławska przedstawiła następującą definicję subsydiarności: (…) główną funkcją władzy jest zaspokajanie potrzeb podlegających jej społeczności lub osób, samodzielnie kształtujących swój los i za niego odpowiedzialnych, ale niezdolnych do pełnego rozwoju. Zasadę subsydiarności można sprowadzić do dwóch podstawowych postulatów odnoszących się do relacji: jednostka – społeczność – państwo:

– tyle wolności, ile można; tyle uspołecznienia, ile koniecznie trzeba,
– tyle społeczeństwa, ile można; tyle państwa, ile koniecznie trzeba.

Zadania publiczne powinny być zatem realizowane na najniższym z możliwych szczebli władzy publicznej. Jeżeli może im podołać gmina, nie trzeba angażować innego szczebla samorządu terytorialnego. Możliwość zawierania przez jednostki samorządu terytorialnego porozumień daje podstawy praktycznego podziału zadań nie tylko między samorząd terytorialny i terenową administrację rządową, ale także między gminę, powiat i województwo. Konstytucja przypisuje większość zadań publicznych gminie, zasada subsydiarności także wskazuje ją jako właściwą do ich realizacji. Gmina natomiast ma wynikające z regulacji szczególnych prawo do delegacji tych zadań poza swoje struktury, w szczególności przedsiębiorcom. Właściwymi regulacjami są tu: zamówienia publiczne, partnerstwo publiczno-prywatne lub ustawa o umowie koncesji.

Lokalna z centralną

Gmina realizuje nie tylko zadania własne, ale także zlecone i tu dochodzi do swoistego mariażu władzy lokalnej z centralną. Jeżeli są to organizmy bliskie sobie, efekt synergii może zachwycić, przeciwnie, jeżeli konkurują ze sobą, może to być pole konfliktu. Proces zlecania zadań gminie rodzi pytania, kto „dysponuje” określonym zadaniem zleconym, czy gmina realizuje je samodzielnie, czy też działa ona w imieniu administracji rządowej.

Jednoznacznej odpowiedzi udziela Sąd Najwyższy w wyroku z 12 marca 2004 r., II CK 64/03, użycie w art. 8 ust. 1 u.s.g. oraz w art. 8 ust. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw pojęcia zadanie zlecone stanowi – zakładając konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę terminami o konotacji prawnej – wyraźne nawiązanie do przepisów zobowiązaniowych o umowie-zleceniu. Użycie tego określenia, a nie innego pojęcia bliskoznacznego, pozbawionego kontekstu cywilnoprawnego, uprawnia do przyjęcia, że pomiędzy organem administracji rządowej, którego zadania zostały przekazane do wykonywania gminie, jako zlecone, a tą gminą powstaje stosunek o treści odpowiadającej umowie-zleceniu w rozumieniu art. 734 i nast. k.c.

Oznacza to, że – w braku odmiennej umowy – zleceniobiorca umocowany jest do dokonania czynności w imieniu dającego zlecenie (art. 734 § 2 k.c.). Zatem można zasadnie przyjąć, że zleceniobiorca jest uprawniony do zaciągania zobowiązań związanych z wykonaniem zleconych czynności w imieniu i na rzecz zleceniodawcy.

Zadania zlecone realizowane są przez gminę w imieniu innych organów administracji publicznej, w szczególności administracji rządowej. Gmina jako zleceniobiorca ma jednak ograniczoną autonomię w swobodzie wyboru formy ich realizacji. Zatem w przypadku zadań zleconych gmina reprezentuje zlecającego i działa w zakresie jej wyznaczonym zleceniem. To znowu daje szersze pole do współpracy przy braku sporu, jednak ewentualny spór zwiększa kontrolę realizacji tych zadań.

I tak dochodzimy do sedna i właściwej odpowiedzi na postawione w tytule pytanie. Na żadnym szczeblu zarządzania państwem nie realizuje się tak masowo usług na rzecz ludności jak na poziomie gminnym. Co za tym idzie, zmiany lub utrzymanie lokalnego status quo będą przekładały się na sytuację lokalnych lub sieciowych przedsiębiorców komunalnych, którzy z uwagą będą obserwowali wyniki wyborów samorządowych, kibicując dotychczasowym włodarzom lub przeciwnie – upatrując swojej szansy w zmianach. To z kolei przełoży się wprost na portfele nas wszystkich bardziej niż programy ogólnopolskie.

Artykuł ukazał się w dzienniku „Rzeczpospolita” w dniu 12.09.2018r.