Grunty w mieście nie dla zwykłego obywatela

2018-10-02

Od kilku lat żyjemy w czasach bumu budowlanego – w grudniu 2017 GUS opublikował informację, że od początku 2017 roku do końca listopada oddano do użytku 17 585 mieszkań, czyli o ponad 1000 więcej, niż w analogicznym okresie roku 2016. Połowę z nich stanowią lokale przeznaczone na sprzedaż lub wynajem. Wzrosła również liczba wydanych pozwoleń na budowę mieszkań oraz liczba lokali, których budowę rozpoczęto.

Największym problemem dla Deweloperów, oprócz braku rąk do pracy, stał się brak ziemi pod budowę nowych osiedli. Ogromne utrudnienia wprowadziła w tym zakresie ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego, która w praktyce zamroziła obrót nieruchomościami rolnymi, w tym położonymi w granicach administracyjnych miast. Bardzo niejasne przepisy ustawy, w połączeniu z faktem, że dla około połowy powierzchni Polski nadal nie uchwalono miejscowych planów zagospodarowania spowodowały, że grunty pod inwestycje budowlane stały się towarem deficytowym.

Właśnie dlatego dużym entuzjazmem wśród deweloperów przyjęto uchwalenie tzw. specustawy mieszkaniowej, która ma stanowić proceduralny oręż do wprowadzenia w życie rządowego programu „Mieszkanie+”. Ustawa wprowadza nowy rodzaj aktu planistycznego w postaci uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która wyłącza ograniczenia ustawy o kształtowanie ustroju rolnego w stosunku do nieruchomości objętych taką uchwałą, jeśli zbycie tych nieruchomości następuje w celu realizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Przez inwestycję mieszkaniową w skrócie należy rozumieć przedsięwzięcie obejmujące budowę jednego lub kilku budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których możliwe będzie wyodrębnienie co najmniej 25 lokali, lub co najmniej 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Nawet zatem małe inwestycje deweloperskie będą mogły skorzystać z nowej procedury i co się z tym wiąże, deweloperzy będą mogli nabywać ziemię w granicach administracyjnych miast omijając w ten sposób ograniczenia wynikające z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Nie jest to jednak pierwsza furtka wprowadzona przez ustawodawcę od chwili wejścia w życie nowych przepisów ograniczających obrót ziemią rolną w 2016 r. O ile jednak poprzednie zmiany miały na celu rozwiązanie konkretnych problemów, jakie pojawiły się w praktyce stosowania ustawy, o tyle ostatnia zmiana wprowadzona na mocy specustawy mieszkaniowej wprowadza znaczący wyłom w ograniczeniu sprzedaży ziemi rolnej, przyznając deweloperom przywileje niedostępne dla innych podmiotów zainteresowanych nabyciem nieruchomości w granicach administracyjnych miasta.

Jednakże gdyby wczytać się w uzasadnienia aktów prawnych pisane przez rządzących powyższa zmiana mogłaby co najmniej dziwić. Jeszcze w 2016 r. ustawodawca wskazywał bowiem, że nieruchomości rolne (grunty rolne) są najważniejszym środkiem produkcji żywności i realizacji fundamentalnego obowiązku wyżywienia całego społeczeństwa. (…). Postęp cywilizacyjny, procesy urbanizacyjne oraz zmiany klimatyczne powodują, że zasoby gruntów rolnych dość szybko maleją wskutek zmian ich przeznaczenia, degradacji właściwości produkcyjnych bądź całkowitej dewastacji środowiska. Z tych względów grunty rolne traktować należy jako niepomnażalne dobro publiczne i jako takie powinny być poddane szczególnym regulacjom prawnym (uzasadnienie ustawy 14 kwietnia 2016 r. z dnia o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw).

Z kolei w 2018 r. wskazywano już, że istnieje konieczność redukcji barier prawnych, które ograniczają rozwój mieszkalnictwa, (…) w szczególności w zakresie pozyskiwania terenu. (…). Co więcej, złagodzenie ochrony gruntów rolnych w miastach dotyczy jedynie tych inwestycji, które będą realizowane w ramach projektowanej ustawy, czyli tych wpisujących się w politykę państwa w obszarze budownictwa mieszkaniowego (uzasadnienie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących).

Powyższe fragmenty ukazują działanie Państwa „w pigułce”: tworzenie bariery w celu ochrony jakiejś wartości, następnie po kilkunastu miesiącach wskazanie na konieczność likwidacji tej bariery w celu realizacji innej wartości, ale co istotne, tylko dla wybranych. Jeśli dodamy do tego świeże jeszcze projekty resortu budownictwa dotyczące zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi działka przeznaczona pod inwestycję musiała by sąsiadować z działką już zabudowaną, aby uzyskać dla niej decyzję o warunkach zabudowy, mamy obraz nieskoordynowanych działań i legislacyjnego chaosu. Uchwalenie Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego, który mógłby doprowadzić do uproszczenia wszelkich procedur, jest już jedynie mrzonką.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że do „uwolnienia” nieruchomości rolnych położonych na terenach miast należy podchodzić negatywnie. Zasadne jest jednak pytanie o koszty takiego uwolnienia. Pojawia się przede wszystkim wiele głosów mówiących o zdolności korupcyjnej nowych przepisów, czy zbyt dużym poświęceniu ładu przestrzennego dla celów mieszkaniowych. Specustawa maskuje także problem z uchwalaniem planów miejscowych.

Abstrahując jednak od zasadności pozostałych przepisów specustawy mieszkaniowej (wątpliwa jest w szczególności racjonalność odrębnego trybu odwoławczego do zaskarżania uchwały, czy odrębnego, w stosunku do przepisów prawa budowlanego, uregulowania odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę), odblokowanie inwestycji mieszkaniowych w miastach jest konieczne dla dalszego rozwoju rynku budownictwa mieszkaniowego.

Niestety pomimo licznych głosów, ustawodawca nie zdecydował się jednak na całkowite zniesienie ograniczeń w obrocie ziemią rolną położoną na terenie miast. Głosy, że należy wyłączyć nieruchomości położone na terenach miast z zakresu działania ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego pojawiały się już od samego początku obowiązywania obecnych przepisów, zarówno ze strony rządowej, jak i po stronie opozycji.

Do Sejmu wpływały również stosowne projekty ustaw, jednak nie uzyskiwały one poparcia. Ostatni projekt ustawy autorstwa posła PiS Michała Cieślaka, który przewidywał umożliwienie sprzedaży nieruchomości o łącznej powierzchni 2 ha w ciągu 5 lat, został wycofany po drugim czytaniu.

Równolegle praktyka wypracowywała swoje metody na obejście restrykcyjnych ograniczeń. Popularne stało się w szczególności uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy jedynie w celu podziału nieruchomości na mniejsze działki. Metoda taka jest jednak ryzykowna i niewykluczone, że w najbliższej przyszłości zostanie zakwestionowana przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa jako bezprawne obejście przepisów ustawy.

Obecne zróżnicowanie sytuacji deweloperów oraz innych podmiotów jest nieuzasadnione. Oczywiście, państwo ma prawo wspierać pewne sektory gospodarki, dążąc do realizacji określonych celów. Jednakże nie powinno tego czynić poprzez tak jawne uprzywilejowanie jednych podmiotów kosztem m.in. zwykłych obywateli.

Szkoda, że Rząd nie skorzystał z szansy i przy okazji uchwalania specustawy mieszkaniowej nie wycofał się ze zbyt restrykcyjnych przepisów dotyczących obrotu ziemią w miastach w całości. Osoby fizyczne, które chciałyby nabyć nieruchomość o powierzchni powyżej 30 arów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy podmioty które zamierzają realizować na terenie miasta inną niż mieszkaniowa działalność i chcą w związku z tym nabyć nieruchomość rolną, muszą, póki co albo uzbroić się w cierpliwość, albo szukać sposobów na dostosowanie planowanych inwestycji do surowych reguł ustawy.

Artykuł ukazał się w serwisie rp.pl w dniu 01-10-2018r.