Publiczne obwieszczenie ma swoje konsekwencje
2018-11-30
POSTĘPOWANIE | Fikcja doręczenia służy ustaleniu daty, od której należy liczyć termin do wniesienia odwołania od decyzji oraz w przypadku jego upływu datę, w której decyzja stanie się ostateczna.
Prawo administracyjne zna wiele przypadków, w których postępowaniem administracyjnym, a co za tym idzie również decyzją wydaną w takim postępowaniu, zainteresowanych jest bardzo duża liczba podmiotów. Przykładami mogą być postępowania w przedmiocie wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięć oddziaływujących na mieszkańców obszaru wokół inwestycji (np. polegającej na uruchomieniu kopalni) lub też w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięć, które również mają bezpośredni wpływ na okolicę zamierzonej inwestycji (np. polegającej na budowie stacji przekaźnikowej sieci telefonii komórkowej).
Sposób zawiadomienia
W takich sytuacjach, przepisy ustaw odsyłają do art. 49 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), który mówi, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Wskazany przepis ustanawia tzw. fikcję doręczenia decyzji administracyjnej w drodze obwieszczenia i służy usprawnieniu postępowania. Skutek takiego doręczenia określa § 2 art. 49 k.p.a., mówiący, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
Praktyczny problem w stosowaniu wskazanego przepisu pojawia się wtedy, gdy osoba zainteresowana rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego nie dowiedziała się o treści decyzji w terminie, kiedy możliwe było wniesienie od niej odwołania, zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. Środkiem prawnym, służącym osobie, której przysługuje status strony, a dla której termin do wniesienia odwołania już upłynął, jest podanie o wznowienie postępowania administracyjnego.
Podanie o wznowienie
W przypadku, gdy taka osoba twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, podanie o wznowienie postępowania powinna ona wnieść do organu, który wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, w terminie miesiąca od dnia, kiedy rzeczywiście dowiedziała się ona o decyzji (art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Praktyczny problem w opisanych wyżej sytuacjach pojawia się wtedy, gdy wobec decyzji administracyjnej, którą uprawniony podmiot chce wzruszyć w trybie wznowienia postępowania, organ wydający zastosował fikcję doręczenie poprzez obwieszczenie.
Celem instytucji doręczenia decyzji w trybie obwieszczenia, jest usprawnienie postępowania administracyjnego, gdy liczba jego stron jest znaczna, bądź też organ nie jest w stanie określić, ilu dokładnie podmiotów wydana decyzja może dotyczyć. W takim wypadku fikcja doręczenia służyć ma ustaleniu konkretnej, jednej daty, od której należy liczyć termin do wniesienia odwołania od decyzji oraz w przypadku jego upływu datę, w której decyzja stanie się ostateczna.
Z drugiej jednak strony, wątpliwości budzi fakt, że ustawodawca w art. 49 § 2 k.p.a. wskazuje termin, na podstawie którego określa się skutek doręczenia decyzji administracyjnej, zaś w art. 148 § 2 k.p.a. termin miesięczny do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego nakazuje liczyć od dnia dowiedzenia się od decyzji. Zasadnicze pytanie dotyczy tego, czy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od momentu, który wnioskodawca wskaże jako rzeczywiste powzięcie informacji o dotyczącej jego interesu decyzji, czy też w każdym wypadku powinno się go liczyć od dnia powstania fikcji doręczenia decyzji przez obwieszczenie (14 dnia od daty obwieszczenia).
Dwa różne wyroki
W tym przedmiocie zapadły niestety dwa, sprzeczne ze sobą wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszym z nich, z 21 listopada 2017 roku (sygn. akt II OSK 145/17) wskazano m.in., że zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniane wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a. W stanie faktycznym konkretnej sprawy administracyjnej nie można wykluczyć, że data dowiedzenia się przez stronę o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia może być inna niż data fikcyjnego doręczenia tej decyzji przy zastosowaniu trybu obwieszczeń. Dalej sąd argumentował, że ewentualny wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje właściwy organ do dokonania oceny, czy w danej, konkretnej sprawie administracyjnej, upływ terminu z art. 49 k.p.a. spowodował skutek nie tylko w postaci doręczenia decyzji, ale również dowiedzenia się o niej przez podmiot występujący z podaniem o wznowienie postępowania. Dotyczy to przede wszystkim oceny przez organ skuteczności i trybu dokonanych w sprawie obwieszczeń, ale również innych okoliczności, które w konkretnej sprawie administracyjnej będą powodowały, że strona wraz z upływem terminu z art. 49 k.p.a. nie dowiedziała się o wydaniu decyzji.
W drugim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego tego samego problemu prawnego, z 21 grudnia 2017 roku (sygn. akt II OSK 894/17), dokonano natomiast odmiennej wykładni art. 49 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że nie można zaakceptować twierdzenia strony, iż w rzeczywistości, mimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w tym przepisie (art. 49 k.p.a. – przyp. wł.). Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu.
Zdaniem autora:
Prawidłowa wykładnia spornych przepisów została zawarta w powołanym wyroku NSA z 21 listopada 2017 roku (sygn. akt II OSK 145/17). Nie można nie przyznać słuszności argumentacji, że racjonalny ustawodawca w sposób celowy wprowadza w obrębie systemu prawa pojęcia tożsame i pojęcia różne. W tym przypadku ustawodawca posłużył się więc celowo rozróżnieniem „doręczenia decyzji” od „dowiedzenia się o decyzji”. Dlatego też terminu doręczenia, ustalanego po 14 dniach od obwieszczenia o decyzji, o którym stanowi art. 49 k.p.a. nie należy traktować jako tożsamego z dowiedzeniem się przez strony o wydaniu przez organ decyzji lub podjętej czynności. Wobec tego, za zasadne należy uznać wnoszenie odwołań i ewentualnie skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o wznowienie albo decyzje odmawiające wznowienia postępowania, w sytuacji, kiedy organy utożsamiać będą fikcję doręczenia decyzji w trybie obwieszczenia z dowiedzeniem się o niej, w myśl art. 148 § 2 k.p.a.
Artykuł ukazał się w dzienniku „Rzeczpospolita” w dniu 30-11-2018r.
