Uchwały Rad Gmin określające warunki i czas prowadzenia działalności gospodarczej będącej źródłem hałasu
2015-09-07
W ostatnim czasie gminy w Polsce, walcząc o spokój swoich mieszkańców oraz gości, coraz częściej sięgają po oręż w postaci prawa miejscowego. Szczególnie popularną stała się ta praktyka wśród gmin nastawionych na turystykę. Podstawę prawną do takiego działania jest art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.– Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zmianami) oraz art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r.poz.594 ze zmianami). Na podstawie tych przepisów Rady Gmin podejmują uchwały związane z ograniczeniem czasu funkcjonowania instalacji i korzystania z urządzeń, których hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, w odniesieniu do instalacji i urządzeń wykorzystywanych w pracach budowlanych i innych urządzeń emitujących hałas z określeniem godzin i dni tygodnia; wprowadza się ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji i korzystania z urządzeń, których hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko, w odniesieniu do urządzeń nagłaśniających wykorzystywanych przy organizacji m.in. dyskotek, wieczorków tanecznych, koncertów, festynów, w salonach gier, przy prowadzeniu działalności gastronomicznej, jak również̇ w prywatnym użyciu przez osoby fizyczne. Myliłby się ten, kto utożsamiałby okres funkcjonowania tych ograniczeń do pory nocnej czy też do pojęcia „ciszy nocnej”. Pojęcie „ciszy nocnej” nie jest bowiem uregulowane w prawie polskim. Zresztą z treści uchwał rad gmin wynika wprost, że ograniczenia mogą mieć miejsce np. już po godzinie 16, a trwać nawet do 9 rano.
Pomysłodawcy uchwał wśród przyczyn ich podejmowania wymieniają głównie -troskę o środowisko naturalne. Gdy jednak są pytani o konkretne sytuacje, przesłanki, które były podstawą do podejmowania uchwał, wymieniają wówczas: chęć przyciągnięcia innej grupy turystów np. rodzin z dziećmi, chęć uniknięcia sytuacji, w których dochodzi do naruszenia ciszy nocnej poprzez głośne odtwarzanie muzyki, głośne zachowanie turystów (często nietrzeźwych), czy też chęć ulżenia doli mieszkańców tych gmin, którzy życzą sobie spokoju.
Uchwały wprowadzające ograniczenia są podejmowane często w okresie poprzedzającym sezon letni, a nawet w trakcie sezonu, gdyż to wtedy hałasy dają się nam najbardziej we znaki. Ten okres szczególnie sprzyja organizacji imprez plenerowych, czynnym ogródkom, otwartym oknom, spędzaniu przez wiele osób do późnych godzin nocnych czasu na świeżym powietrzu.
Uchwały tworzone w pośpiechu, wprowadzające ograniczenia w emisji hałasu w powyższy sposób, pomimo dobrych intencji autorów, należy jednak ocenić krytycznie.
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że dopuszczalny poziom hałasu w środowisku określony jest Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Załącznikiem do Rozporządzenia są tabele określające rodzaj terenu, przedziały czasu i dopuszczalny poziom hałasu liczony w dB. Przyjęte wartości, jeżeli chodzi o poziom hałasu, są rygorystyczne. W praktyce niektóre uzdrowiska nadmorskie w Polsce przekraczały w/w normy ze względu na hałas wywołany falami morskimi.
Należy zgodzić się z tym, że własność nie jest prawem absolutnym. Ograniczenia prawa własności mogą wynikać z ustawy np. z art. 157 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Warto jednak ograniczenia prawa własności wprowadzać rozważnie. Prawo własności doznaje ograniczenia w obszarze prawa sąsiedzkiego, a ograniczenia takie wynikają z zakłóceń, czyli immisji pośrednich, które – co do zasady – są dozwolone. Zakłócenia nie powinny jednak przekraczać „przeciętnej miary”. Ewentualne przekroczenie w konkretnej sprawie oceniane jest zwykle po wyjaśnieniu, jaki charakter ma nieruchomość, z której emitowana jest immisja, a także jaki charakter mają nieruchomości sąsiednie dotknięte immisją. „Przeciętna miara” zakłóceń oceniana jest natomiast przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i miejscowych stosunków, według kryteriów obiektywnych. Jeżeli hałasy jako immisje przekraczają przeciętną miarę, właściciele mogą bronić swoich praw poprzez sięgnięcie po powództwo negatoryjne art. 222 § 2 k.c.
Podjęcia uchwały nie mogą uzasadniać też ekscesy. Przez eksces, wybryk, rozumie się w zasadzie każde zachowanie, które odbiega od przyjętego zwyczajowo w danym miejscu, czasie i okolicznościach, przy czym ogólne pojęcie wybryku nie może być utożsamiane ze skutkami, które on powoduje; skutki te stanowią warunek karalności wybryku, a nie są jego istotą. Charakterystyczne dla zachowania określanego mianem wybryku jest miejsce i sposób działania sprawcy, w szczególności miejsce publiczne lub publiczność działania oraz fakt, że zachowanie to w sposób poważny narusza normy zachowania się; przy czym zakłócenie spokoju publicznego interpretuje się jako naruszenie równowagi psychicznej ludzi znajdujących się w miejscach dostępnych dla nieokreślonej liczby osób. Z zakłóceniem będziemy mieć w takim razie do czynienia wtedy, gdy działanie podjęte było w miejscu zarówno publicznym, jak i niepublicznym; ważne jest natomiast to, by skutek dotknął osoby znajdujące się w miejscu publicznym. Zakłócenie porządku publicznego polega z kolei na wywołaniu takiego stanu, który w danym miejscu, czasie i okolicznościach, a także zgodnie z przyjętymi zwyczajami i obowiązującymi przepisami, uważa się za nienormalny i który odczuwany jest jako utrudnienie lub uniemożliwienie ludziom normalnego zachowania się w miejscach dostępnych dla bliżej nieokreślonej liczby osób. Zachowania takie wypełniają znamiona wykroczenia tzw. zakłócenia porządku uregulowanego w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, a zatem nawet w przypadku niepodjęcia uchwał wprowadzających ograniczenia hałasu są one ścigane, a sprawcy są pociągani do odpowiedzialności.
Wprowadzenie rygorystycznych ograniczeń w zakresie hałasu w godzinach pracy nie tylko lokali rozrywkowych czy gastronomicznych, ale również przedsiębiorstw budowlanych, może mieć poważne reperkusje. W przypadku późniejszego uchylenia takiej uchwały przedsiębiorcy mogą wystąpić przeciwko gminie z roszczeniami odszkodowawczymi. Brak możliwości pracy, realizacji inwestycji etc. może przekładać się na wzrost kosztów zatrudnienia, konieczność zapłaty kar umownych za opóźnienia czy utratę dochodów. Ryzyko to wzrasta, kiedy przedsiębiorcy są zaskakiwani takimi uchwałami bezpośrednio przed albo w trakcie sezonu, w momencie gdy ponieśli już nakłady, podpisali umowy, z których nie mogą się już wycofać.
Czy oznacza to, że nie należy wprowadzać ograniczeń w zakresie emisji hałasu w gminach. Odpowiedź brzmi – oczywiście, że nie. Decyzja, w którym kierunku zmierzać, o jakiego turystę się starać, gdzie stworzyć strefy ciszy, powinna być podejmowana po solidnych rozważaniach. Powinnością gmin jest w takim razie wcześniejsze zastanowienie się nad wszelkimi konsekwencjami, które mogą się w przyszłości pojawić. Refleksja i perspektywiczne myślenie powinno być widoczne już na poziomie przygotowywania studium uwarunkowań oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To na tym etapie należałoby przesądzić, jaki charakter nadać konkretnym obszarom. Wówczas ograniczanie hałasu będzie elementem kształtowania ładu przestrzennego i składową szerszej strategii rozwoju gminy. Tym samym, ani przedsiębiorcy, ani mieszkańcy nie będą zaskakiwani zmianami, w wyniku których plażowe promenady nie będą stawały się opuszczonymi, straszącymi miejscami, zaś przyjemne zaciszne dzielnice czy kurorty nie będą stawały się mekką turystów spragnionych głośnej muzyki i placami budowy w sezonie, wbrew woli mieszkańców i gości tych gmin.
Artykuł został opublikowany w dodatku do dziennika Rzeczpospolita „Dobra Firma” z dnia 07 października 2015 r.
