2019-12-06
Na posiedzeniu 26 listopada 2019 r. Rada Ministrów rozpatrzyła projekt ustawy w sprawie tzw. likwidacji Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE). Wkrótce będziemy najprawdopodobniej świadkami prac parlamentarnych nad aktem prawnym, który stanowić będzie ostatni akord w procesie demontażu drugiego filara emerytalnego.
Możliwe, że nastąpi to na najbliższym posiedzeniu Sejmu zwołanym jeszcze w tym roku. Projekt realizuje jedno z kluczowych założeń rządowej Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, zakładającej m.in. przebudowę do 2020 r. modelu funkcjonowania OFE. Dopełnia tym samym zmiany w systemie emerytalnym zapoczątkowane w 2014 r., kiedy 51,5 proc. aktywów otwartych funduszy emerytalnych przekazanych zostało do ZUS, przy jednoczesnym wprowadzeniu tzw. „suwaka bezpieczeństwa”. Oznaczało to, że ubezpieczeni nie otrzymają „emerytur z OFE”, ponieważ środki pozostałe jeszcze w tych funduszach i tak trafią do ZUS, na dziesięć lat przed przejściem na emeryturę.
Rewolucyjne zmiany
W projekcie przewidziano zmianę ponad trzydziestu aktów prawnych, w tym przepisów regulujących działalność funduszy inwestycyjnych oraz normujących zasady uczestnictwa w IKE oraz IKZE. Na mocy ustawy otwarte i dobrowolne fundusze emerytalne (DFE), z których te ostatnie gromadzą oszczędności pochodzące z wpłat na IKE lub IKZE, przekształcone zostaną w specjalistyczne fundusze inwestycyjne otwarte (SFIO). W ramach SFIO powstałych z przekształcenia OFE utworzone zostaną dwa subfundusze: subfundusz emerytalny oraz subfundusz przedemerytalny, do którego trafiać będą środki przyszłego emeryta na pięć lat przed osiągnieciem wieku emerytalnego. Polityka inwestycyjna subfunduszu przedemerytalnego ma zostać ukształtowana ustawowo w taki sposób, aby dostosowana była do wieku i profilu ryzyka uczestników, którym pozostało już niewiele czasu do emerytury. Mocno ograniczone zostaną również stawki wynagrodzenia instytucji zarządzających aktywami IKE pochodzącymi z przekształcenia OFE. Przykładowo, w przypadku subfunduszu przedemerytalnego mają one wynosić nie więcej niż 0,2 proc. w skali roku. To niewiele, nawet jeśli porównać tę wartość z analogiczną stawką przewidzianą dla PPK, wynoszącą maksymalnie 0,5 proc. Jeszcze większe wrażenie robi porównanie tej wartości do obowiązującej od 2020 r. maksymalnej dozwolonej przepisami stawki wynagrodzenia za zarządzanie otwartymi funduszami inwestycyjnymi. W przypadku tych funduszy, tworzonych przede wszystkim z myślą o inwestorach detalicznych, wartość pobieranego wynagrodzenia za zarządzanie nie będzie mogła przekroczyć poziomu 3 proc. Nadal jest to jednak poziom dużo wyższy od wartości spotykanych w krajach wysoko rozwiniętych, np. w USA. Wedle danych Investment Company Institute średnia wartość wynagrodzenia za zarządzanie pobieranego na rynku amerykańskim wynosiła w 2018 r., odpowiednio: 0,55 proc. dla funduszy akcyjnych (na tle wartości 1,05 proc. dla UE) oraz 0,26 proc. dla funduszy rynku pieniężnego (wobec 0,62 proc. w UE). W tym świetle przed uczestnikami IKE powstałych z przekształconych OFE rysuje się perspektywa otrzymania kapitałowego produktu emerytalnego będącego obok PPK jedną z najtańszych form długoterminowego oszczędzania na polskim rynku, atrakcyjną także na tle opłat pobieranych od inwestorów na dojrzałych rynkach. Autorzy projektu nie zapomnieli jednak o osobach zainteresowanych otwarciem IKE lub IKZE, na którym gromadzone będą dodatkowe wpłaty. W tym przypadku przewiduje się wprowadzenie dla wszystkich nowych umów o prowadzenie IKE lub IKZE, zawieranych z instytucjami, które będą mogły oferować takie produkty, ograniczeń odnoszących się do poziomu wynagrodzenia za zarządzanie oraz innych opłat i kosztów – nie więcej niż 1,2 proc. w skali roku.
ZUS czy IKE? Czas na decyzję… albo jej brak
Dla członków OFE przewidziany zostanie czas na złożenie funduszowi deklaracji skutkującej przeniesieniem środków z indywidualnych rachunków w OFE do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD). Dysponentem FRD jest ZUS, a z aktywów tego funduszu finansuje się m.in. uzupełnianie wynikającego z przyczyn demograficznych niedoboru środków niezbędnych na wypłatę świadczeń emerytalnych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS). Informacja o wartości środków przeniesionych do FRD zostanie zaewidencjonowana na koncie ubezpieczonego, który złożył taką deklarację. W przypadku takich osób wypłata przyszłych świadczeń będzie się wiązać z podatkiem PIT, a środki nie będą dziedziczone. Brak decyzji skutkować będzie natomiast tym, że środki trafią automatycznie z OFE na IKE, prowadzone przez fundusz inwestycyjny powstały z przekształcenia. Fundusz zobowiązany będzie jednak pobrać ze środków przyszłego emeryta i przekazać do FUS „opłatę przekształceniową”. Wynosić będzie ona 15 proc. wartości jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku w OFE i pomniejszy zarówno wypracowany dotychczas zysk z lokat funduszu, jak i kapitał pochodzący z wpłat. Pozostałe 75 proc. środków stanowić będzie prywatną własność oszczędzającego podlegającą dziedziczeniu. Wspomniana opłata zostanie przekazana w dwóch ratach – 70 proc. w pierwszym roku obowiązywania ustawy przekształceniowej oraz 30 proc., w kolejnym. Wedle ministerialnych szacunków towarzyszących projektowi ustawy, jeśli 80 proc. członków OFE zostałoby przypisanych do IKE, byłoby to równoznaczne z pobraniem opłaty przekształceniowej wynoszącej łącznie nawet 19,3 mld zł. W wariancie przewidującym równy udział członków OFE „migrujących” do IKE oraz na ZUS, ta sama opłata przyniosłaby 12,1 mld wpływów do FUS.
Kwestia zaufania
Zmiany w systemie emerytalnym dotyczyć będą ok. 15,7 mln członków OFE oraz aktywów funduszy sięgających 162 mld zł. Te liczby obrazują w najlepszy sposób powszechny charakter i skalę oddziaływania reformy. W tym kontekście dziwić powinien zupełny brak w uzasadnieniu do projektu ustawy choćby wzmianki na temat planowanych przez państwo działań informacyjnych adresowanych do członków OFE. Kontrastuje to z rozwiązaniami ustawowymi dotyczącymi pracowniczych planów kapitałowych, w przypadku których przewidziano realizację przedsięwzięć związanych z edukacją i promocją PPK. I chociaż na podjęcie decyzji „przenoszę środki do ZUS” albo „wybieram IKE” przewidziano trzy miesiące, to zegar zacznie tykać zaledwie kilka dni po wejściu w życie ustawy. Skoro jednak z perspektywy ochrony interesu przyszłych emerytów kluczowe znaczenie miałoby umożliwienie im podjęcia świadomej i „poinformowanej” decyzji dotyczącej oszczędności zgromadzonych w OFE, to terminarz dotyczący przekształcenia wymagałby uwzględnienia także odpowiednich ram czasowych dla przeprowadzenia kampanii informacyjnej adresowanej do obecnych uczestników funduszy emerytalnych. Jest to istotne o tyle, że ewentualna decyzja o przeniesieniu środków do ZUS będzie zarówno nieodwołalna, jak i kluczowa z perspektywy przyszłego emeryta. Dla części spośród tych osób istotne znaczenie może mieć np. fakt, że waloryzacja świadczeń z ZUS może być długoterminowo potencjalnie bardziej korzystna niż uwarunkowane wahaniami koniunktury stopy zwrotu z inwestycji kapitału w IKE, uszczuplonego już na starcie przez „opłatę przekształceniową”. Równie ważne może okazać się to, że wypłaty z IKE, dokonywane po osiągnięciu przez oszczędzającego 60 lat w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn, choć rozłożone w czasie nie będą miały charakteru świadczeń dożywotnich. Dla innych osób istotnym czynnikiem może stać się jednak właśnie „sprywatyzowanie” środków przenoszonych z OFE do IKE, możliwość zdecydowania o zmianie instytucji finansowej zarządzającej tymi aktywami, czy wreszcie niepewność co do mechanizmu wedle, którego waloryzowane będą przyszłe świadczenia z ZUS.
Na tle rozwiązań dotyczących środków przekazywanych do IKE w związku z przekształceniem OFE, zastanawiająca może być także propozycja wprowadzenia konstytucyjnych gwarancji prywatnego charakteru oszczędności w PPK, pomimo że taki zapis został już „wpisany” do ustawy. Jak się wydaje, w społecznej percepcji, tego rodzaju inicjatywy mogą osiągnąć rezultat przeciwny do zamierzonego. Skoro prawdą jest, że „pieniądze lubią ciszę”, to równie trafne staje się stwierdzenie, że oszczędności emerytalne nie lubią niepewności. Stabilność polityki państwa ma fundamentalny wpływ na zaufanie obywateli do oferowanych im rozwiązań oraz postrzeganie ich w perspektywie długoterminowej. Pierwszym miarodajnym wyznacznikiem sukcesu albo sygnałem alarmowym w tym zakresie może okazać się poziom partycypacji w PPK. Pierwsze dane w tym zakresie skłaniają do refleksji, że na decyzje Polaków w zakresie PPK wypływają nie tylko liczby ale również subiektywne przekonanie o wiarygodności działań państwa.
Mamy problem
W raporcie Rządowej Rady Ludnościowej dotyczącym sytuacji demograficznej Polski wskazuje się na niekorzystne zjawiska, które w dłuższej perspektywie stanowiąc obciążenie dla systemu emerytalnego, zagrażają stabilności finansów państwa. Przykładowo. W perspektywie ostatnich kilkunastu lat przyspieszeniu uległ proces starzenia się społeczeństwa. Obserwuje się również spadek liczby ludności, przy jednoczesnym długoterminowym wzroście długości życia, chociaż wyjątek w tym zakresie dotyczy, wedle danych GUS, ostatnich lat. Skutkuje to koniecznością finansowania rosnącego niedoboru środków wymaganych dla wypłaty świadczeń emerytalnych wypłacanych z tzw. repartycyjnej części systemu, w której bieżące wpłaty składek służą finansowaniu bieżących świadczeń osobom uprawnionym. Niepokojące są również informacje dotyczące spadających stóp zastąpienia, wyrażających szacunkową relację wysokości przyszłej emerytury do średniej wysokości wynagrodzenia z okresu aktywności zawodowej. Oznacza to, że w coraz większym stopniu ciężar gromadzenia oszczędności emerytalnych oraz wysokość przyszłych świadczeń może zależeć właśnie od kapitałowego komponentu systemu oraz indywidualnej zapobiegliwości przyszłych emerytów. Taki wniosek wpisuje się w wyniki ustaleń corocznego raportu OECD, w którym zwraca się uwagę m.in. na potrzebę dywersyfikacji źródeł finansowania przyszłych świadczeń emerytalnych. Autorzy raportu przestrzegają jednak, że podejście decydentów do zmian systemu emerytalnego zmierzających w kierunku realizacji tej dyrektywy powinno uwzględniać tak względy związane z kondycją finansów publicznych, jak i potrzebą ochrony przyszłych emerytów przed możliwymi ryzykami towarzyszącymi takim zmianom. Dotyczy to szczególnie rozwiązań przewidujących lokowanie oszczędności emerytalnych na ryku kapitałowym.
Artykuł ukazała się w internetowym wydaniu dziennika „Parkiet” w dniu 06-12-2019r.
