Czy kontrola subwencji z tarczy finansowej jest dopuszczalna?
2021-07-01
W żadnym z aktów prawnych nie rozstrzygnięto, jakie mają być zasady kontroli decyzji podejmowanych przez Polski Funduszu Rozwoju.
Pandemia Covid-19 odcisnęła piętno na finansach polskich przedsiębiorców. Dla wielu firm uzyskanie odpowiednio wysokiej kwoty subwencji finansowej w ramach rządowego programu pomocy stanowiło niezbędny warunek przetrwania. Decyzje PFR w przedmiocie subwencji nie zawsze były jednak dla przedsiębiorców korzystne. Wydawane były liczne decyzje odmowne, co zrodziło pytanie, jaki jest tryb kontroli tych decyzji.
PRZEOCZENIE I PROBLEMY
Działalność PFR oraz program „Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm” są regulowane ustawą z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju, uchwałą rządową w sprawie ww. programu oraz regulaminem ubiegania się o udział w programie rządowym. W żadnym z wymienionych aktów prawnych nie rozstrzygnięto jednak zasad kontroli decyzji podejmowanych przez PFR w toku ubiegania się o subwencję finansową. Niejednoznaczny charakter procedury, z elementami administracyjnoprawnymi i cywilnoprawnymi, jak i złożony status samego PFR wzbudziły u przedsiębiorców uzasadnione wątpliwości, czy środek zaskarżenia od rozstrzygnięć PFR należy wnieść do sądu administracyjnego, czy powszechnego (cywilnego). Z jednej strony bowiem PFR wydaje decyzje, dysponuje środkami publicznym, a koszty programu są pokrywane ze środków uzyskanych od Skarbu Państwa, co zbliża go do pozycji organu administracji publicznej, z drugiej natomiast PFR zawiera z beneficjentami umowy subwencji finansowej, a więc posługuje się typową konstrukcją cywilistyczną, występuje w relacji z przedsiębiorcami jako spółka prawa handlowego, a decyzje, które wydaje, nie spełniają formalnych wymogów decyzji administracyjnej. W obliczu złożoności tej instytucji, trudno jest jednoznacznie przesądzić o zakwalifikowaniu wydawanych przez fundusz rozstrzygnięć do sfery prawa administracyjnego albo cywilnego, a co za tym idzie – ustalić drogę zaskarżenia. Przedsiębiorcy zwrócili się zatem ze skargami do sądów administracyjnych, które wobec przemilczeń prawodawcy, dokonały samodzielnej oceny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie związanej z realizacją programu rządowego przez PFR.
O skali problemu najlepiej świadczy fakt, że dwa inne sądy administracyjne, rozstrzygając kwestię sądowej kontroli decyzji PFR, wydały zupełnie przeciwne orzeczenia.
W chronologicznie pierwszym postanowieniu z 3 marca 2021 r. (sygn. III SA/Wr 27/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opowiedział się za szerokim, funkcjonalnym znaczeniem organu administracji publicznej. Uznał, że PFR, załatwiając sprawy z wniosków o udzielenie subwencji finansowej przewidzianej w programie rządowym „Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm”, wykonuje zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej, a istota spraw z wniosków realizowanych w ramach omawianego programu rządowego sprowadza się do udzielania subwencji finansowej jako formy pomocy publicznej. Wskazał też, że realizacja programu rządowego odbywa się z udziałem środków publicznych, a PFR to niewątpliwie spółka strategiczna Skarbu Państwa, w której wszystkie akcje są własnością Skarbu Państwa. Powyższe argumenty przesądziły o tym, że – zdaniem sądu – działalność PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy w ramach omawianego programu rządowego jest działalnością administracji publicznej i jako taka powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych. Na marginesie należy wspomnieć, że sąd nie rozpoznał jednak sprawy merytorycznie, gdyż stwierdził swą niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę do warszawskiego WSA.
Całkowicie odmienne zapatrywanie na kwestię dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego przy okazji innej, lecz podobnej sprawy, związanej z realizacją programu rządowego przez PFR wyraził natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W postanowieniu z 16 kwietnia 2021 r. (sygn. V SA/Wa 2727/20) uznał, że skarga administracyjna na rozstrzygnięcia PFR w sprawie rządowego programu jest niedopuszczalna. Sąd opowiedział się za ścisłym rozumieniem spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Stwierdził, że pismo PFR nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto zdaniem sądu pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, zatem nie może być przedmiotem skargi. Wskazał, że „odwołania” i „decyzje” wydawane w toku postępowania przed PFR nie stanowią odwołania i decyzji w rozumieniu k.p.a. Kluczowy dla rozstrzygnięcia Sądu okazał się fakt, że podstawą dofinansowania w programie, a tym samym źródłem praw i obowiązków, jest dla beneficjenta cywilnoprawna umowa, od której zawarcia rozpoczyna się postępowanie przed PFR.
KTÓRY Z SĄDÓW WYBRAĆ?
Brak normatywnego uregulowania sądowej drogi zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych przez PFR w ramach rządowego programu pomocy oraz niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w tej sprawie znacznie utrudniają przedsiębiorcom skuteczne dochodzenie swoich praw. Należy pamiętać, że kwestia kognicji sądów powszechnych (cywilnych) bądź administracyjnych przesądza zarówno o ewentualnej strategii procesowej, jak i o zakresie oraz przebiegu całego postępowania. Podkreślenia wymaga w szczególności kasacyjny model sądowej kontroli administracji w polskim porządku prawnym, który – w przeciwieństwie do sądów powszechnych – jedynie wyjątkowo dopuszcza wydawanie orzeczeń merytorycznych. Sądy różnią się także m.in. wysokością opłat, terminami, środkami zaskarżenia, zakresem postępowania dowodowego. Ani przepisy obowiązującego prawa, ani orzecznictwo sądowe nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, do którego z tych odmiennych postępowań należy się przygotować, chcąc zaskarżyć decyzję PFR. Obecny stan prawny utrudnia przedsiębiorcom korzystanie z prawa do sądu, gdyż niezależnie od wybranej drogi sądowej, istnieje realne ryzyko odrzucenia środka zaskarżenia.
Za powstały chaos prawny odpowiada prawodawca, który w obszernych regulacjach dotyczących programu nie zawarł prostych postanowień rozstrzygających ten problem. Ciężar tych zaniechań ponoszą przedsiębiorcy, którym trudno jest ustalić właściwą drogę zaskarżenia. Pomimo niejednolitej linii orzeczniczej, należy zauważyć, że właściwym sądem administracyjnym do rozstrzygnięcia tej kwestii, ze względu na siedzibę PFR, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który już raz wyraził pogląd o cywilnoprawnym charakterze decyzji wydawanych przez PFR. Można zatem oczekiwać, że zaprezentowane dotychczas stanowisko będzie powielane w kolejnych orzeczeniach tego sądu, co ostatecznie przeważy o kognicji sądów powszechnych. Niestety, aż do czasu wyklarowania się spójnej linii orzeczniczej, to przedsiębiorcy będą ponosili ryzyko wadliwego doboru drogi zaskarżenia.
Współautorem tekstu jest Marcin Stramski asystent radcy prawnego
Artykuł został opublikowany w internetowym i papierowym wydaniu dziennika ,,Rzeczpospolita”
